Staatssecretaris Van Rij van Financiën wil onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om op termijn een nieuw verzuimboeteregime te ontwikkelen ‘dat recht doet aan enerzijds het algemeen belang en anderzijds het individuele belang.’ Bij dit onderzoek worden ook de criteria budgettaire inpasbaarheid én uitvoerbaarheid betrokken. Dat kondigt Van Rij aan in een Kamerbrief over het verzuimboetebeleid van de Belastingdienst.
Geluiden uit de samenleving
D66-Kamerlid Van Weyenberg stelde eerder een vraag over strikte wetgeving betreffende verzuimbeboeting. Toen is aangegeven de Kamer schriftelijk nader te informeren over het verzuimboetebeleid. Met de brief geeft de staatssecretaris op die vraag antwoord. De vraag van het lid Van Weyenberg is ingegeven door signalen van vooral ondernemers dat zij het bezwaarlijk vinden dat een verzuim met betrekking tot het tijdig indienen van een aangifte of betalen van een belastingschuld automatisch en zonder voorafgaande waarschuwing kan worden beboet. Daarnaast vinden zij dat de hoogte van een verzuimboete niet altijd in redelijke verhouding staat tot de aard en ernst van het verzuim. Uit deze geluiden valt af te leiden dat in de perceptie van belastingplichtigen te weinig rekening wordt gehouden met de menselijke maat.
Nuancering op haar plaats
In zijn brief gaat de staatssecretaris uitgebreid in op functie en doel van de verzuimboete en grondslag van en beginselen bij het verzuimboetebeleid.
Bij de hiervoor geschetste perceptie van de beboete burger of ondernemer zijn ten behoeve van een evenwichtig beeld omtrent het opleggen van verzuimboetes enkele nuanceringen op hun plaats, schrijft de staatssecretaris verder onder meer. Behalve op leedtoevoeging is beboeting, als gezegd, ook gericht op het geven van een prikkel om het hiervoor beschreven algemeen belang van tijdige en correcte informatieverstrekking en tijdige betaling van belastingschulden te verwezenlijken. Een individuele belastingplichtige zal deze preventieve functie van de boete waarschijnlijk niet meewegen in zijn oordeel over de hoogte van de boete. Het algemeen belang van preventie is echter een essentieel aspect van het instrument van de verzuimboetes en verdient daarom aandacht voor een compleet beeld bij verzuimbeboeting. Hierna gaat de staatssecretaris op de meer specifieke klachten van burgers en bedrijven per afzonderlijk element in.
Het automatische karakter van verzuimbeboeting
Aangifte- en betalingsverzuimen doen zich zeer vaak voor. Het is daarom praktisch niet uitvoerbaar en overigens ook zeer kostbaar om elk verzuim te laten beoordelen door een medewerker van de Belastingdienst. Automatisering is dus onontkoombaar. Daarbij leent verzuimbeboeting zich voor een geautomatiseerd proces omdat een verzuim eenvoudig is te constateren – een termijn is overschreden of niet – en, anders dan bij vergrijpboetes, opzet of grove schuld geen rol speelt. Verzuimbeboeting is hier ook niet uniek in. Zo worden snelheidsovertredingen ook automatisch geconstateerd (immers, door camera’s), waarna een boete wegens het overtreden van de maximumsnelheid ook zonder tussenkomst van een ambtenaar wordt opgelegd. Verder draagt automatisering bij aan de effectiviteit van de preventieve prikkel die uit moet gaan van een verzuimboete, omdat door automatisering de kans dat een verzuim niet wordt geconstateerd aanzienlijk kleiner is en er snel kan worden opgetreden. Uit rechtspraak van het Europees Hof voor Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat het geautomatiseerd opleggen van verzuimboetes is toegestaan, omdat dit past in een gedigitaliseerde samenleving. Bovendien gaat het bij fiscale verzuimen niet om ernstige overtredingen, waardoor fiscale verzuimen aldus niet behoren tot de harde kern van het strafrecht waarvoor de waarborgen van artikel 6 van het Europees Verdrag voor Rechten van de Mens (EVRM) wel ten volle gelden.
Verzuimbeboeting kent in de regel voorafgaande waarschuwing
Verzuimbeboeting kent in de regel voorafgaande waarschuwing Afgezien van bepaalde verzuimen in de MRB en de BPM – daarover hierna meer – leidt overschrijding van de wettelijke aangiftetermijn niet zonder waarschuwing of andersoortige voorafgaande mededeling van de inspecteur direct tot een verzuimboete. Zo geldt voor aanslagbelastingen, zoals bijvoorbeeld de inkomstenbelasting, dat de inspecteur na het verstrijken van de wettelijke termijn de belastingplichtige een herinnering stuurt als de aangifte nog niet is ingediend en daarna, indien ook die termijn is verstreken zonder dat een aangifte is ontvangen, hij nog een aanmaning verzendt met een laatste extra termijn (en de waarschuwing van een verzuimboete). De verzuimboete volgt slechts als de belastingplichtige ook deze termijn mist.
Voor aangiftebelastingen, zoals bijvoorbeeld de omzetbelasting, geldt dat geen verzuimboete wordt opgelegd indien de belastingplichtige binnen zeven dagen na afloop van de wettelijke termijn alsnog aangifte doet. Overigens kunnen ondernemers zich bij de Belastingdienst op eenvoudige wijze aanmelden voor een digitale berichtenservice die ruim van tevoren een bericht verstuurt met de waarschuwing dat over een aantal dagen de termijn voor het indienen van de aangifte omzetbelasting verloopt. Bij aangiftebelastingen geldt wel dat de inspecteur voormelde coulancetermijn van zeven dagen niet in alle gevallen toepast, bijvoorbeeld als een belastingplichtige stelselmatig in verzuim is. In die situatie is het naar de mening van de staatssecretaris ook niet meer redelijk om coulant te blijven. Dat zou ook geen goed signaal zijn richting alle belastingplichtigen die wel op tijd aangifte doen.
Een eerste betalingsverzuim bij aangiftebelastingen leidt evenmin altijd daadwerkelijk tot een verzuimboete. Naast voormelde coulanceregeling bij het doen van aangifte voor de aangiftebelastingen geldt voor een eerste betalingsverzuim bij aangiftebelastingen een vergelijkbare regeling in de periodiciteit (de geautomatiseerde vergelijking van de verrichte betaling met de ingediende aangifte): de inspecteur legt geen verzuimboete op als de belastingplichtige binnen zeven dagen na afloop van de wettelijke betalingstermijn van het betreffende tijdvak de verschuldigde belasting alsnog betaalt. In die gevallen wordt een verzuimmededeling verzonden met de voorafgaande waarschuwing dat een betaalverzuim over het volgende tijdvak wel tot een verzuimboete zal leiden.
Als de inspecteur naderhand (handmatig) een controle doet, bijvoorbeeld door een boekenonderzoek, en een naheffingsaanslag oplegt, dan wordt voor het betreffende betaalverzuim een verzuimboete van ten minste € 50 opgelegd. In die situatie is dus sprake van een onjuiste aangifte en een daaruit volgende onjuiste betaling. De gelijktijdig met de naheffingsaanslag opgelegde verzuimboete(s) voor het doen van een onjuiste aangifte en/of (gedeeltelijk) niet betalen van de verschuldigde belasting komt niet onverwacht, omdat de inspecteur het opleggen van de naheffingsaanslag en de verzuimboete over het algemeen aankondigt, bijvoorbeeld in een controlerapport. Ook wat het overschrijden van een wettelijke betalingstermijn betreft is het dus meestal niet zo dat onverwacht een verzuimboete wordt opgelegd.
In de MRB en BPM worden bepaalde verzuimen wel beboet zonder waarschuwing vooraf. Het gaat dan echter om situaties waarin de belastingplichtige op eigen verzoek een geclausuleerde vrijstelling of ontheffing van belastingplicht heeft gekregen (bijvoorbeeld schorsing van een personenauto), een voertuig heeft aangepast waardoor meer belasting is verschuldigd (bijvoorbeeld doordat de aanpassing leidt tot gebruik van een andere brandstofsoort) of zonder kenteken rondrijdt. In die gevallen kan redelijkerwijs worden gesteld dat de belastingplichtige wist of behoorde te weten dat hij een risico loopt op beboeting op het moment dat hij zich niet (meer) aan de toepasselijke voorwaarden houdt. Een waarschuwing is daarom niet aangewezen. Overigens zou een waarschuwing ook afdoen aan de effectiviteit van de handhaving. Het gaat immers in de regel om gevallen waarin een verzuim niet automatisch wordt geconstateerd, zoals wel het geval is bij bijvoorbeeld een aangifteverzuim in de omzetbelasting. Zo is er een controlerend ambtenaar nodig om bijvoorbeeld te constateren dat een geschorste personenauto in strijd met de voorwaarden gebruik maakt van een openbare weg waar het systeem van de automatisch nummerplaatherkenning niet actief is. De pakkans is bij dergelijke verzuimen dus aanzienlijk kleiner dan bij bijvoorbeeld aangifteverzuimen in de omzetbelasting.
Proportionaliteit van de verzuimboete
De staatssecretaris heeft reeds hiervoor opgemerkt dat voor verzuimboetes geldt dat de hoogte van de boete in verhouding moet staan tot de aard en ernst van het verzuim en dat dat proportionaliteitsbeginsel ook in wet- en regelgeving is neergelegd. In het BBBB (Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst, red.) wordt dit in beginsel onder meer tot uitdrukking gebracht door de systematiek waarbij de inspecteur bij het bepalen van de hoogte van de boete in eerste instantie uitgaat van bepaalde standaardbedragen en -percentages om vervolgens, in het geval dat belanghebbende een bezwaarschrift indient, de boete ‘op maat te maken’ door rekening te houden met eventuele strafverminderende of -verzwarende omstandigheden. Een voorbeeld van een strafverminderende omstandigheid is de slechte financiële situatie van de belastingplichtige. Een voorbeeld van een strafverzwarende omstandigheid is stelselmatig verzuim. De inspecteur is vaak niet op voorhand bekend met alle relevante feiten en omstandigheden die tot een strafvermindering kunnen leiden. Dat zou, gelet op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, ook niet wenselijk zijn. Daar komt, als gezegd, bij dat door de geautomatiseerde wijze van oplegging van verzuimboetes individuele straftoemeting veelal pas kan plaatsvinden in de bezwaarfase. De belastingplichtige krijgt in bezwaar de gelegenheid om feiten en omstandigheden aan te dragen die zijns inziens tot een verlaging van de verzuimboete moeten leiden, of zelfs – als de belastingplichtige geen enkel verwijt kan worden gemaakt (afwezigheid van alle schuld) – tot vernietiging van de verzuimboete. De formele drempel om in bezwaar te kunnen gaan is laag. Dit maakt dat de belastingplichtige schriftelijk op eenvoudige wijze ervoor kan zorgen dat de inspecteur over alle relevante feiten en omstandigheden komt te beschikken, opdat de inspecteur het beoogde maatwerk kan leveren. Daarnaast krijgt een belanghebbende doorgaans de gelegenheid om in een al dan niet telefonisch hoorgesprek mondeling zijn verhaal te doen. Dat tezamen maakt een werkwijze waarmee de belastingplichtige naar de mening van de staatssecretaris uit de voeten kan. Dat betekent wel een opgave voor de Belastingdienst om kwantitatief en kwalitatief voldoende capaciteit voor dat maatwerk beschikbaar te hebben en houden.
Tot slot verdient het opmerking dat de Belastingdienst de in het BBBB gehanteerde percentages periodiek tegen het licht houdt, wat ertoe kan leiden dat een percentage wordt verlaagd. Zo is naar aanleiding van een rechterlijke uitspraak het percentage dat gold bij een betalingsverzuim in de MRB met ingang van 1 september 2016 verlaagd van drie naar één procent van het wettelijk maximum.26 Dit heeft overigens geleid tot een derving in de boeteopbrengsten van ongeveer € 60 miljoen, die de Belastingdienst vanwege de begrotingsregels binnen de eigen begroting moest opvangen.
Een redelijke invordering
Een redelijke invordering Zoals de staatssecretaris hiervoor heeft aangegeven is er ruimte voor maatwerk bij het opleggen en in de bezwaarfase heroverwegen van een verzuimboete. Ook een op maat gemaakte verzuimboete kan uiteraard op enig moment onherroepelijk vast komen te staan. De ontvanger kan de verzuimboete dan definitief invorderen. In de kabinetsreactie op het rapport ‘Ongekend Onrecht’ van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag heeft het kabinet aangegeven dat het met het oog op redelijkheid bij de invordering van onder meer boetes de menselijke maat meer centraal wil stellen. Dit moet voorkomen dat mensen financieel in de knel komen te zitten.
In deze kabinetsreactie is tevens toegezegd dat de invorderingsstrategie van de Belastingdienst wordt herijkt om ervoor te zorgen dat er voldoende ruimte is om rekening te houden met de omstandigheden van mensen. Daarnaast worden de maatregelen rondom het stroomlijnen van de invorderingswet- en regelgeving voor belastingen en toeslagen – die opgenomen zijn in de Fiscale Vereenvoudigingswet 2017 – heroverwogen. Hierbij wordt onderzocht welke onderdelen, al dan niet in aangepaste vorm, nog wenselijk zijn voor de burger.
Adviescommissie praktische rechtsbescherming in belastingzaken
Tegelijkertijd ziet de staatssecretaris dat vanuit de samenleving aandacht wordt gevraagd voor onder meer de hoogte van verzuimboetes, onder andere door de Adviescommissie praktische rechtsbescherming in belastingzaken (de Commissie) in haar rapport ‘Burgers Beter Beschermd’. De staatssecretaris blijft hier aandacht voor hebben. Zo heeft hij in reactie op dat rapport toegezegd te onderzoeken of de suggesties van de Commissie kunnen worden ingevoerd en hoe het contact bij het aangifteverzuim daarmee kan worden verbeterd. Daarnaast wordt nader onderzocht hoe meer maatwerk bij het opleggen van verzuimboetes voor het niet (tijdig) doen van aangifte inkomstenbelasting kan worden gerealiseerd. Uiteindelijk is de meest waardevolle uitkomst dat verzuim kan worden voorkomen en een boete niet nodig is.
Conclusie
De staatssecretaris begrijpt dat er soms signalen uit de samenleving komen waaruit onvrede blijkt met de opgelegde verzuimboetes. In het voorgaande heeft hij aangegeven hoe we op een zorgvuldige wijze proberen de goede balans te vinden tussen het algemeen belang enerzijds en het individuele belang anderzijds. De belastingplichtige kan in de bezwaarfase op een laagdrempelige manier ervoor zorgen dat de inspecteur over alle relevante feiten en omstandigheden komt te beschikken, wat de inspecteur in staat stelt om bij het opleggen en in de bezwaarfase heroverwegen van een verzuimboete het beoogde maatwerk te leveren. In de invordering is en wordt de menselijke maat meer centraal gesteld, bijvoorbeeld door beter te kijken naar de mogelijkheden voor het treffen van een betalingsregeling. In het verzuimboetebeleid wordt ook rekening gehouden met actuele ontwikkelingen. Daarbij valt niet alleen te denken aan jurisprudentie maar ook aan de coronacrisis. Deze crisis is vrijwel direct aanleiding geweest om het verzuimboetebeleid te versoepelen. Zo wordt onder bepaalde omstandigheden een betalingsverzuimboete ambtshalve vernietigd of blijft het opleggen van een verzuimboete achterwege.
Dat neemt niet weg dat het verzuimboetebeleid gelet op bijvoorbeeld het rapport van de Commissie en de vigerende begrotingsregels kritisch tegemoet kan worden getreden. Om die reden wil de staatssecretaris onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om op termijn een nieuw verzuimboeteregime te ontwikkelen dat recht doet aan enerzijds het algemeen belang en anderzijds het individuele belang. Bij dit onderzoek worden ook de criteria budgettaire inpasbaarheid én uitvoerbaarheid betrokken.
Geef een reactie