Blog | Een oordeelonthouding is geen subsidieoordeel

De accountant wil weten of voldoende en geschikte controle-informatie beschikbaar is om zich een oordeel over een financiële verantwoording te vormen. Subsidieverstrekkers willen weten of publieke middelen overeenkomstig de subsidievoorwaarden zijn besteed. Burgers, politici en bezoekers van het WMC stellen uiteindelijk een nog bredere vraag. Is het belastinggeld goed besteed? Hoewel deze vragen met elkaar samenhangen, zijn zij niet identiek. Juist dat onderscheid raakt in het publieke debat gemakkelijk uit beeld.

De accountant heeft bij de jaarrekening 2025 een oordeelonthouding afgegeven. Daarmee concludeert hij niet dat de jaarrekening onjuist is, maar dat hij onvoldoende en geschikte controle-informatie heeft kunnen verkrijgen om zich een oordeel over de jaarrekening als geheel te vormen. Welke betekenis aan die oordeelonthouding moet worden toegekend, hangt echter mede af van de aard van de geconstateerde onzekerheid, de omvang van de organisatie en de vraag welke informatie gebruikers van de jaarrekening daadwerkelijk zoeken.

In dit geval heeft de accountant de onzekerheid expliciet gekoppeld aan “de volledigheid van publieksinkomsten, sponsorinkomsten en overige directe inkomsten”. De mogelijke gevolgen daarvan acht hij materieel en mogelijk diepgaand voor de jaarrekening als geheel. Het publieke debat lijkt vervolgens snel de stap te maken van deze controlebeperking naar twijfel over de besteding van publieke middelen. Juist daar is voorzichtigheid geboden.

De maatschappelijke functie van de accountant

Voordat betekenis kan worden gegeven aan een accountantsverklaring, is het zinvol eerst stil te staan bij de functie van het accountantsberoep. De accountant verstrekt zekerheid over financiële informatie ten behoeve van gebruikers van die informatie. Die zekerheid kent verschillende niveaus. In hoofdlijnen kan sprake zijn van 1) een redelijke mate van zekerheid, 2) een beperkte mate van zekerheid of 3) geen zekerheid.

Aan die verschillende niveaus zijn verschillende accountantsproducten verbonden. Een controleopdracht resulteert in een controleverklaring en verschaft een redelijke mate van zekerheid. Een beoordelingsopdracht resulteert in een beoordelingsverklaring en verschaft een beperkte mate van zekerheid. Een samenstellingsopdracht resulteert in een samenstellingsverklaring en verschaft geen zekerheid.

Het wezenlijke punt is dat ieder accountantsproduct antwoord geeft op een specifieke vraag. Het assuranceproduct is geen doel op zichzelf. Idealiter wordt eerst vastgesteld welke zekerheid gebruikers wensen te ontvangen en wordt vervolgens bepaald welk accountantsproduct daarvoor het meest geschikt is.

Waarom wordt het WMC gecontroleerd?

Het WMC is georganiseerd in de vorm van een stichting. Voor zover uit de jaarrekening valt op te maken, valt het WMC met een balanstotaal van circa € 530.000, baten van circa € 412.000 en ongeveer twee fte ruim onder de wettelijke grenswaarden voor een verplichte accountantscontrole, die momenteel zijn gesteld op € 25 miljoen balanstotaal, € 50 miljoen netto-omzet en 250 werknemers. Gelet op de omvang van het WMC is geen sprake van een wettelijke controleplicht voor middelgrote of grote rechtspersonen. De accountantscontrole vindt haar oorsprong daarom elders, bijvoorbeeld in statutaire bepalingen, subsidievoorwaarden, andere eisen van stakeholders, dan wel een vrijwillige controle.

Uit de jaarrekening blijkt dat in 2025 een bedrag van € 229.808 aan publieke middelen aan het boekjaar is toegerekend. Daarvan is € 150.000 afkomstig van de gemeente Kerkrade, € 55.808 van het Fonds voor Cultuurparticipatie en € 24.000 van de provincie Limburg. Van de publieke financiering is daarmee ruim 65% afkomstig van de gemeente Kerkrade. Dat roept de vraag op welke zekerheid deze subsidiegevers eigenlijk wensen te verkrijgen.

Onderzoeksobject versus informatiebehoeften

In de accountancy wordt onderscheid gemaakt tussen het onderzoeksobject van een opdracht en de informatiebehoeften van de gebruiker. Dat onderscheid is cruciaal. De accountant heeft in deze casus gerapporteerd over de jaarrekening en heeft zijn oordeelonthouding gebaseerd op onzekerheden omtrent de volledigheid van publieksinkomsten, sponsorinkomsten en overige directe inkomsten. Voor veel gebruikers ligt de informatiebehoefte echter mogelijk elders.

Een subsidiegever zal zich eerder afvragen of de verstrekte publieke middelen overeenkomstig de subsidievoorwaarden zijn besteed. Een gemeenteraadslid zal willen weten of gemeenschapsgeld rechtmatig en doelmatig is aangewend. Een burger zal zich afvragen of belastinggeld goed is besteed. Deze vragen hangen met elkaar samen, maar zijn niet identiek.

Materialiteit speelt daarbij eveneens een belangrijke rol. In de accountantscontrole worden afwijkingen, waaronder fouten en weglatingen, als materieel beschouwd indien daarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij invloed hebben op de beslissingen die gebruikers op basis van de financiële verantwoording nemen. Materialiteit zegt daarmee niet alleen iets over de omvang van een bedrag, maar vooral over het mogelijke effect van dat bedrag op het oordeel van gebruikers. Voor het boekjaar 2025 heeft de accountant de materialiteit bepaald op € 4.737.

Het risico bestaat dat het maatschappelijk debat een andere vraag stelt dan de accountant feitelijk heeft onderzocht.

Belang, tendentie en controlerichting

Vanuit de controleleer wordt een risicoanalyse opgebouwd rond het mogelijke belang van een organisatie, de tendentie die daaruit kan voortvloeien en de controlerichtingen die vervolgens relevant worden geacht. Bij een subsidieafhankelijke instelling ligt het voor de hand dat subsidiegevers vooral geïnteresseerd zijn in de juiste en rechtmatige aanwending van publieke middelen. Een denkbaar risico is dat bepaalde uitgaven als subsidiabel worden gepresenteerd terwijl zij feitelijk niet binnen de subsidievoorwaarden vallen. Ook kan sprake zijn van kosten die aan gesubsidieerde activiteiten worden toegerekend zonder dat die relatie voldoende kan worden onderbouwd. De mogelijke tendentie ligt dan bij een te gunstige voorstelling van de naleving van subsidievoorwaarden. Daarbij kan worden gedacht aan situaties waarin uitgaven als subsidiabele kosten worden gepresenteerd terwijl zij volgens de voorwaarden van de subsidieverstrekker niet of slechts gedeeltelijk voor subsidie in aanmerking komen. De centrale vraag is dan niet uitsluitend of kosten daadwerkelijk zijn gemaakt, maar ook of zij terecht ten laste van een subsidie zijn gebracht.

Vanuit controleperspectief verschuift de aandacht daarmee naar de accuratesse van de kostenverantwoording, de toerekening van uitgaven aan activiteiten, de rechtmatigheid van uitgaven en de subsidiabiliteit van kosten. Vanuit die invalshoek rijst de vraag of de accountantsrapportage antwoord geeft op de vraag die voor subsidiegevers centraal staat. Geeft de rapportage zekerheid over datgene waarover de subsidiegever zekerheid wil verkrijgen?

Subsidies worden niet uitsluitend via de jaarrekening verantwoord

Bij subsidies speelt bovendien een tweede verantwoordingslaag. Subsidies worden in de regel niet uitsluitend verstrekt en beoordeeld op basis van een jaarrekening. Zij worden veelal verleend onder voorwaarden die zijn opgenomen in een subsidiebeschikking of uitvoeringsovereenkomst. Vervolgens vindt op enig moment subsidievaststelling plaats, waarbij wordt beoordeeld of aan die voorwaarden is voldaan. Dat blijkt ook uit de jaarrekening 2025 van het WMC. Daaruit volgt dat provinciale subsidies over onder meer 2021, 2022, 2023 en 2024 nog niet definitief zijn vastgesteld, omdat zij onderdeel uitmaken van een lopende meerjarige subsidieperiode. De subsidieverstrekker beschikt daarmee kennelijk over een eigen beoordelings- en vaststellingsproces.

Afhankelijk van de subsidievoorwaarden kan daarbij van de accountant worden verlangd dat hij zekerheid verstrekt over specifieke aspecten van de subsidieverantwoording, waarbij gedacht kan worden aan de rechtmatigheid van uitgaven, de naleving van subsidievoorwaarden, de subsidiabiliteit van kosten of de toerekening van uitgaven aan gesubsidieerde activiteiten.

Het is daarom van belang onderscheid te maken tussen een accountantsverklaring bij een jaarrekening en eventuele accountantsrapportages die specifiek zijn gericht op de verantwoording van subsidiegelden. Sterker nog, juist bij subsidies is het niet ongebruikelijk dat een accountant een afzonderlijke opdracht uitvoert die niet primair gericht is op de getrouwheid van de jaarrekening als geheel, maar op de vraag of de subsidieverantwoording voldoet aan de eisen die de subsidieverstrekker heeft gesteld. In zo’n geval geeft de accountant geen antwoord op de vraag of de jaarrekening als geheel een getrouw beeld geeft, maar op de vraag of de opgevoerde kosten, prestaties of bestedingen voldoen aan de subsidievoorwaarden.

De rol van de subsidiebeschikking

In de jaarrekening 2025 van WMC wordt verwezen naar een gemeentelijke beschikking van 24 november 2024 met betrekking tot de subsidie van de Gemeente Kerkrade. Als buitenstaander heb ik die beschikking niet kunnen raadplegen.

Daardoor heb ik geen inzage in welke prestaties precies zijn afgesproken, welke verantwoordingsinformatie is verlangd, welke accountantswerkzaamheden eventueel zijn voorgeschreven en welk accountantsproduct de gemeente voor ogen had. Juist omdat het WMC niet wettelijk controleplichtig is, ligt het voor de hand dat de aard van de gevraagde accountantswerkzaamheden in belangrijke mate wordt bepaald door de eisen van de betrokken subsidiegevers.

Twee verschillende verantwoordingsvragen

Daarmee ontstaat een onderscheid tussen twee vragen die in het publieke debat gemakkelijk met elkaar worden verward. De eerste vraag luidt: Kan de accountant voldoende en geschikte controle-informatie verkrijgen om zich een oordeel over de jaarrekening als geheel te vormen? De tweede vraag luidt: Kan worden vastgesteld dat de verstrekte publieke middelen overeenkomstig de subsidievoorwaarden en de beoogde doelstellingen zijn aangewend? Dat zijn niet noodzakelijk dezelfde vragen.

Een oordeelonthouding over de jaarrekening beantwoordt de eerste vraag. De tweede vraag wordt in belangrijke mate bepaald door de subsidievoorwaarden, de subsidieverantwoording en de wijze waarop de subsidieverstrekker de uiteindelijke subsidievaststelling uitvoert.

Conclusie

De accountant heeft een controlebeperking gerapporteerd met betrekking tot de volledigheid van bepaalde opbrengsten. Die constatering verdient aandacht. Maar de stap van die constatering naar twijfel over de rechtmatige besteding van publieke middelen is vaktechnisch niet vanzelfsprekend. De vraag die de accountant heeft beantwoord, is niet noodzakelijk dezelfde vraag als die welke de subsidiegever, de gemeenteraad, de bezoeker van een evenement of de belastingbetaler beantwoord wil zien. Misschien is dat wel de belangrijkste les van deze casus.

Niet iedere vraag die in de samenleving leeft, is dezelfde vraag die de accountant heeft onderzocht. En juist daarom is het van belang steeds opnieuw vast te stellen welke zekerheid gebruikers eigenlijk zoeken, welk assuranceproduct daarop antwoord geeft en welk onderzoeksobject centraal staat.

De accountant rapporteert over een financiële verantwoording. De samenleving stelt uiteindelijk een bredere vraag: Is het publieke geld besteed aan het doel waarvoor het is verstrekt? Dat is een belangrijke vraag. Maar het is niet zonder meer dezelfde vraag als waarop de afgegeven oordeelonthouding betrekking heeft.

Een bredere les voor het accountantsberoep

Deze casus roept uiteindelijk een bredere vraag op. Niet zozeer of de accountant zijn werk goed heeft gedaan, maar of de betekenis van accountantsrapportages buiten het vakgebied altijd op dezelfde wijze wordt begrepen als daarbinnen.

Het accountantsberoep beschikt over een uitgebreid stelsel van assurance-opdrachten, zekerheidsniveaus en rapportagevormen. Vanuit vaktechnisch perspectief biedt dat stelsel juist veel mogelijkheden om tegemoet te komen aan uiteenlopende informatiebehoeften van gebruikers. De vraag is daarom niet of het stelsel tekortschiet, maar of de uitkomsten ervan voor niet-accountants altijd even gemakkelijk te duiden zijn.

Begrippen als materialiteit, oordeelonthouding, controlebeperking, assurance en onderzoeksobject hebben binnen de accountancy een nauw omschreven betekenis. Buiten het vakgebied worden dezelfde begrippen echter regelmatig anders geïnterpreteerd. Waar een accountant spreekt over het ontbreken van voldoende en geschikte controle-informatie, hoort een gebruiker soms dat er iets mis moet zijn. Waar een accountant een specifieke vraag beantwoordt, veronderstelt een gebruiker soms dat tevens antwoord wordt gegeven op andere vragen die voor hem of haar minstens zo belangrijk zijn.

Dat is geen tekortkoming van gebruikers en evenmin van accountants. Het laat vooral zien hoe uitdagend het is om de uitkomsten van een gespecialiseerd vakgebied te vertalen naar begrijpelijke taal voor bestuurders, politici, subsidiegevers, journalisten en burgers. Misschien ligt daar wel een belangrijke opdracht voor het accountantsberoep. Niet zozeer (zeker niet) in het ontwikkelen van nieuwe regels of nieuwe assurance-producten, maar in het beter uitleggen welke vraag een accountant onderzoekt, welke vraag hij beantwoordt, welke mate van zekerheid daarbij behoort en welke vragen juist buiten de reikwijdte van de opdracht vallen.

Juist in een tijd waarin publieke middelen, maatschappelijk vertrouwen en publieke verantwoording centraal staan, is die uitleg misschien wel net zo belangrijk als de controle zelf.

Dr. Eric J.H.J. Mantelaers is partner bij RSM Accountants en bijzonder lector – Lectoraat ‘Future-proof Auditor’ – Zuyd Hogeschool – Sittard.