Administratiekantoor liet verscherpt cliëntenonderzoek bij supermarkt na, Wwft-boete blijft overeind

Het Bureau Financieel Toezicht (BFT) legde in maart 2021 een bestuurlijke boete van € 4.800,-op aan een belastingadvies- en administratiekantoor, omdat er bij een klant (een supermarkt waar veel contant geld omging) een hoger risico aanwezig was op witwassen dat had moeten leiden tot een verscherpt cliëntenonderzoek. Het administratiekantoor was het daar niet mee eens en stapte naar de rechter, waar het kantoor aanvoerde dat de in de Wwft neergelegde verplichtingen onvoldoende duidelijk zouden zijn om vast te kunnen stellen dat zij deze artikelen heeft overtreden. De rechtbank Rotterdam ziet dat anders en handhaaft de boete.

Onderzoek BFT

Het BFT ontving in 2019 een signaal over een supermarkt. Uit navraag bij de Belastingdienst bleek dat de eigenaar van de supermarkt klant is van het administratiekantoor, een vof. Nadat uit informatie van de Financiële inlichtingen eenheid was gebleken dat een vennoot van het administratiekantoor geen melding van ongebruikelijke transacties had gedaan, heeft het BFT besloten een onderzoek in te stellen bij het administratiekantoor, met als doel toetsing van de naleving van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) door het administratiekantoor en de aanvaardbaarheid van de interne (beheers)maatregelen die het administratiekantoor heeft genomen in het kader van de verplichtingen die in deze wet zijn opgenomen.

Volgens het (definitieve) onderzoeksrapport van 10 februari 2021 heeft het BFT aan de hand van het signaal en de van de vennoot van het administratiekantoor ontvangen informatie het dossier van de supermarkt inhoudelijk beoordeeld om na te gaan of de verplichtingen uit de Wwft zijn nageleefd. Het BFT stelde vast dat de vennoot sinds juni 2009 voor de supermarkt de verwerking van de administratie, de jaarrekening en de aangiften IB, loonheffing en OB verzorgt. Gebleken is dat de exploitatie van de supermarkt veel contant geldverkeer met zich brengt. Zowel aan de inkomstenzijde als de uitgavenkant wordt veel per kas gedaan. Volgens de jaarrekeningen bedroeg de omzet van de supermarkt in 2018 en 2019 respectievelijk € 1.709.093 en € 1.948.321, terwijl het aandeel contante omzet over deze jaren blijkens de auditfiles over 2018 en 2019 respectievelijk € 456.799 en € 702.340,26 bedroeg. Op grond van deze omstandigheden is in het onderzoeksrapport geconcludeerd dat in het dossier van de supermarkt een hoger risico aanwezig was op witwassen dat had moeten leiden tot een verscherpt cliëntenonderzoek en dat, nu een dergelijk onderzoek niet is verricht, sprake is van een overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft en van artikel 8 van deze wet.

Boete

Dat leidde er uiteindelijk toe dat het BFT een bestuurlijke boete van € 4.800,- (2% van de omzet van het kantoor) oplegde. De boete werd later nog wel verlaagd naar € 1.000,-, omdat het kantoor in de bezwaarfase stukken opstuurde waaruit blijkt welke maatregelen het kantoor inmiddels voortvarend heeft getroffen naar aanleiding van het onderzoek, om te borgen dat voortaan aan de Wwft wordt voldaan.

Rechtszaak: ‘Wwft-verplichtingen niet duidelijk’

Bij de rechtbank voert het administratiekantoor aan dat de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, en artikel 8 van de Wwft neergelegde verplichtingen onvoldoende duidelijk zijn om vast te kunnen stellen dat zij deze artikelen heeft overtreden. Volgens het kantoor heeft zij hoe dan ook deze artikelen niet overtreden, aangezien de monitoringsverplichting en de verplichting tot verscherpt cliëntenonderzoek zijn beperkt tot transacties die rechtstreeks voortvloeien uit de relatie tussen de instelling en de cliënt en de (hoge) contante omzet van de supermarkt niets heeft te maken met een transactie die het administratiekantoor voor de supermarkt heeft uitgevoerd.

Oordeel rechtbank

Voorop moet worden gesteld dat het administratiekantoor niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat haar na lezing van een wettelijk voorschrift meteen duidelijk moet zijn wat haar verplichtingen zijn en dat doel en strekking van dit voorschrift geen dan wel slechts een zeer beperkte rol daarbij kunnen spelen. Weliswaar kan alleen uit de wet volgen welke gedraging of nalatigheid een overtreding oplevert en is het oprekken van bepalingen ten nadele van de belanghebbende, bijvoorbeeld door analoge interpretatie, verboden, maar de wetgever kan goede redenen hebben om zich van algemene termen te bedienen. Gelet hierop is enige vaagheid van een verbods- of gebodsnorm soms onvermijdelijk. De vraag of een wettelijke voorschrift voldoende duidelijk is, dient dan ook mede te worden bezien in het licht van wat de bedoeling van de wetgever met het wettelijk voorschrift is geweest (vergelijk de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:324, en 26 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:961, en van deze rechtbank van 20 januari 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:186).

Uit de memorie van toelichting (TK, 2007-2008, 31 238, nr. 3, blz. 6 en 7) bij artikel 3 van de Wwft blijkt dat de wetgever een ‘principle-based’ benadering heeft gekozen. Dit betekent dat niet wordt voorgeschreven hoe het cliëntenonderzoek dient te worden verricht, maar tot welk resultaat het onderzoek moet leiden; de instellingen moeten door het cliëntenonderzoek dat zij verrichten in staat zijn om te voldoen aan de eisen zoals die worden gesteld in artikel 3 van de Wwft, waaronder de in deze zaak relevante eis die wordt gesteld in het tweede lid, aanhef en onder d, van dit artikel. Uit de memorie van toelichting (blz. 18) bij dit artikellid blijkt dat bij aanvang van de dienstverlening een risicoprofiel van de (nieuwe) cliënt moet worden opgesteld en dat de voortdurende controle op de zakelijke relatie vervolgens aan het licht moet brengen of de cliënt nog steeds voldoet aan dat risicoprofiel of dat dit risicoprofiel moet worden aangepast (zie ook de uitspraken van deze rechtbank van 5 juni 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:5236, en het CBb van 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:120). Indien een zakelijke relatie naar haar aard een hoger risico op witwassen vertegenwoordigt dient op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwft een verscherpt cliëntenonderzoek te worden verricht. Uit de memorie van toelichting (TK, 2017-2018, 34 808, nr. 3, blz. 53) bij dit artikel blijkt dat om vast te stellen of zich een hoger risico manifesteert, in het tweede lid van artikel 8 van de Wwft een verwijzing is opgenomen naar de risicofactoren die worden genoemd in bijlage III bij de vierde anti-witwasrichtlijn en waarmee een instelling in ieder geval rekening dient te houden in haar risicobeoordeling, zowel voorafgaand aan het aangaan van een zakelijke relatie als bij de voortdurende controle daarop. Het betreft onder meer cliëntgebonden risicofactoren, zoals de omstandigheid dat een cliënt een bedrijf is waar veel geldverkeer in contanten plaatsvindt. Reeds uit deze verwijzing naar cliëntgebonden risicofactoren in het tweede lid van artikel 8 van de Wwft blijkt dat het administratiekantoor niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de monitoringsverplichting en de verplichting tot het verrichten van een verscherpt cliëntenonderzoek zijn beperkt tot transacties die rechtstreeks voortvloeien uit de relatie tussen de instelling en de client.

Gezien de memorie van toelichting bij de artikelen 3, tweede lid, aanhef en onder d, en 8 van de Wwft zijn de daarin neergelegde verplichtingen naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk om met het BFT te kunnen vaststellen dat het administratiekantoor deze artikelen heeft overtreden. Voor deze vaststelling is van belang dat, nu bij de supermarkt in 2018 en 2019 veel geldverkeer in contanten plaatsvond, sprake was van een in bijlage III bij de vierde anti-witwasrichtlijn genoemde cliëntgebonden risicofactor waarmee een instelling in ieder geval rekening dient te houden in haar risicobeoordeling. Het administratiekantoor heeft kennis genomen van dit contante geldverkeer bij het inboeken en verwerken van de administratie voor de supermarkt gedurende de jaren 2018 en 2019. Aangezien voor de hoge contante omzet in verhouding tot de totale omzet over deze jaren geen eenduidige verklaring aanwezig was, had het administratiekantoor op die momenten, als onderdeel van haar voortdurende controle op de zakelijke relatie, een hoger risico op witwassen moeten onderkennen en vervolgens een verscherpt cliëntenonderzoek moeten verrichten, waarbij zij bijvoorbeeld, zoals het BFT heeft opgemerkt, een cijferbeoordeling naar gemiddelde omzet per werknemer van een supermarkt had kunnen toepassen. Het administratiekantoor heeft in dit verband evenwel helemaal niets ondernomen. De achteraf door het administratiekantoor ingenomen stelling dat de hoge contante omzet in verhouding tot de totale omzet gezien de klantenkring van de supermarkt heel normaal is en dus geen aanleiding vormt voor een verscherpt cliëntenonderzoek, volgt de rechtbank niet. Zoals ook het BFT heeft opgemerkt, past bij een supermarkt enige contante omzet en is niet onaannemelijk dat een bepaalde klantenkring, die volgens het administratiekantoor in dit geval bestaat uit de sociaal zwakkeren in de samenleving en veel consumenten met een Turkse achtergrond, kan leiden tot een enigszins hogere contante omzet in verhouding tot de totale omzet. Dit laat evenwel onverlet dat het bedrag aan contante omzet in de jaren 2018 en 2019, zoals het BFT terecht heeft opgemerkt, aanzienlijk was en dat bij de supermarkt, waar naast de twee vennoten slechts twee werknemers werkzaam waren, in die jaren zeer veel geldverkeer in contanten plaatsvond, wat zonder een eenduidige verklaring daarvoor een hoger risico op witwassen met zich brengt. Dat het BFT onderzoek heeft verricht naar de contante omzet van de supermarkt en dat dit geen bijzonderheden heeft opgeleverd, voor zover juist, kan het administratiekantoor niet baten. Nog daargelaten dat het BFT dit onderzoek ter zitting heeft ontkend, neemt dit niet weg dat het administratiekantoor een hoger risico op witwassen had moeten onderkennen en vervolgens een verscherpt cliëntenonderzoek had moeten verrichten. Door dit na te laten heeft het administratiekantoor niet voldaan aan de vereisten van zowel artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft als van artikel 8 van deze wet.

Verwijtbaarheid

Het BFT heeft zich terecht en, anders dan het administratiekantoor meent, afdoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat geen grond bestaat voor de conclusie dat het administratiekantoor geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, en artikel 8 van de Wwft. Het administratiekantoor heeft aangevoerd dat haar geen verwijt treft, omdat zij er te goeder trouw van uitging dat de Wwft niet op haar activiteiten van toepassing was en dat van haar als klein kantoor zonder personeel met een HBO of universitaire opleiding bovendien niet kan worden verlangd dat zij de contante omzet van de supermarkt uitgebreid met cijferbeoordelingen analyseert. Daarmee miskent het administratiekantoor allereerst dat, zoals ook het BFT in het bestreden besluit heeft overwogen, ook van een administratiekantoor een zekere deskundigheid mag worden verwacht van het terrein waarop het kantoor zich begeeft en dat het de verantwoordelijkheid van het administratiekantoor is om, indien geldende wetgeving onduidelijk is voor haar, juridisch advies in te winnen om te borgen dat aan die wetgeving wordt voldaan (vergelijk de uitspraak van het CBb van 26 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:961, r.o. 5.4.). Daarbij heeft het BFT terecht erop gewezen dat de Wwft al lange tijd geldt en dat daarover de afgelopen jaren veel is gepubliceerd, ook door het BFT zelf. Voorts gaat het administratiekantoor eraan voorbij dat het BFT haar er reeds in het primaire besluit op heeft gewezen dat de Wwft niet voorschrijft welke aanvullende maatregelen in het kader van een verscherpt cliëntenonderzoek genomen moeten worden en dat de diverse cijferbeoordelingen slechts zijn genoemd als mogelijkheid om de risico’s in dat kader te herkennen en te beheersen. Zoals in het verweerschrift terecht wordt opgemerkt, wordt het administratiekantoor ook niet aangesproken op de wijze waarop zij invulling heeft gegeven aan het verscherpt cliëntenonderzoek, maar wordt haar verweten dat zij geheel heeft nagelaten dit onderzoek te verrichten. Overigens blijkt uit het in het verweerschrift gegeven voorbeeld van een cijferbeoordeling naar gemiddelde omzet per werknemer van een supermarkt dat deze beoordeling betrekkelijk eenvoudig met een zoekopdracht ‘gemiddelde omzet supermarkt’ op google kan worden uitgevoerd, zonder dat daarvoor een HBO of universitaire opleiding noodzakelijk is.

Ook de andere bezwaren van het kantoor worden door de rechtbank niet gehonoreerd. De rechtbank ziet bovendien geen grond voor een verdere matiging van de boete.