Het huidige verplichtingen-kasstelsel registreert ontvangsten en uitgaven op het moment van betaling. Dat is eenvoudig en politiek transparant, maar problematisch bij grote investeringen. Een miljardenproject drukt volledig in één begrotingsjaar, wat de begrotingsruimte acuut onder druk zet.
Het baten-lastenstelsel werkt op basis van toerekening. Kosten worden verdeeld over de gebruiksduur van de investering, waardoor de lasten beter aansluiten bij het feitelijke gebruik van kapitaalgoederen. Voor gemeenten, provincies en agentschappen is dit al de standaard, maar niet voor de rijksoverheid. Ons land vormt hiermee, samen met Duitsland, een uitzondering binnen de EU.
Slepende discussie
De discussie loopt sinds 1916, toen minister Van Gijn een overstap voorstelde. Sindsdien passeerden diverse commissies en kabinetsvoornemens de revue, steeds zonder dat het iets opleverde. Zelfs de Miljoenennota 2002, die invoering aankondigde, bleef steken. Evaluaties in 2017 en 2022 bevestigden de tekortkomingen van het kasstelsel: onvoldoende zicht op activa, inconsistenties en gebrekkige vergelijkbaarheid. De Algemene Rekenkamer drong meermaals aan op hervorming, maar de minister van Financiën beperkt zich tot verbeteringen binnen het bestaande systeem.
Voordelen
Het belangrijkste voordeel van het baten-lastenstelsel is dat het een integraler beeld geeft van baten en lasten, inclusief de waardedaling van kapitaalgoederen. Dit kan een evenwichtiger afweging bevorderen tussen consumptieve uitgaven (politiek aantrekkelijk) en investeringen (maatschappelijk rendabel op lange termijn).
Daarnaast verbetert de internationale vergelijkbaarheid. Binnen de EU werken vrijwel alle lidstaten inmiddels met accrual accounting. Ook de Europese Commissie stuurt aan op harmonisatie via EPSAS, gebaseerd op IPSAS. Nederland scoort in recente benchmarks laag: we vormen de achterhoede, samen met Duitsland, Italië en Griekenland. Invoering van het baten-lastenstelsel zou tot slot de consistentie binnen de Nederlandse overheid vergroten. Decentrale overheden, agentschappen en ZBO’s gebruiken dit immers al.
Nadelen
De kosten zijn de grootste drempel om over te stappen. De Adviescommissie Verslaggevingsstelsel (2017) schatte de implementatiekosten op 120 tot 295 miljoen euro, plus 30 tot 52 miljoen structureel. Daarbij komt de organisatorische belasting: de FEZ-directies zijn al zwaar belast door onder meer de afslanking van het ambtenarenapparaat.
Een tweede bezwaar is de complexiteit. Voor politici en parlementariërs is het kasstelsel overzichtelijker. Dit argument heeft echter aan kracht ingeboet aangezien decentrale politici al jaren zonder veel problemen met baten-lasteninformatie kunnen werken. Belangrijker is dan ook dat de overstap niet automatisch leidt tot hogere investeringen. Absorptieproblemen – zoals onderuitputting en kasschuiven – blijven bestaan. Ook schept het stelsel geen extra begrotingsruimte binnen de Europese tekortnormen.
Conclusie
Donders en De Kam concluderen dat invoering van een volledig baten-lastenstelsel zinvol kan zijn, maar vooral bij departementen met kapitaalintensieve uitgaven, zoals Defensie en Infrastructuur en Waterstaat. Voor departementen zonder substantiële activa is de meerwaarde beperkt, aangezien de registratie van consumptieve uitgaven in beide stelsels nauwelijks verschilt.
Het baten-lastenstelsel is daarmee geen panacee. Het kan de kwaliteit van de informatievoorziening verbeteren en de allocatiebeslissingen rationaler maken, maar politieke keuzes over de omvang van de overheidsinvesteringen blijven primair bepalend.
Lees hier het artikel in ESB.
Geef een reactie