‘Horizontaal Toezicht moet opnieuw worden uitgevonden.’ Interview Eelco van der Enden (PwC)

Wat heeft 6 jaar Horizontaal toezicht gebracht?

‘Als je het bekijkt vanuit het perspectief van de Belastingdienst? Geen idee! In het MKB vallen zo’n 110.000 ondernemingen onder HT en bij de grote bedrijven zijn dat er zo’n 1800. Als de doelstelling is geweest dat we efficiënter en effectiever toezicht zouden krijgen tegen minder kosten is daar geen antwoord op te geven. Dat weten we niet. Een nulmeting waar gekeken werd naar tijdsbesteding van belastingambtenaren, belastingopbrengsten gewogen aan de groei of de daling van de economie, de inzet voor HT bij de onderneming, betalingsgedrag, correctheid van aangiftes, enzovoort, dat is allemaal niet gedaan. Dat  is in de UK vanaf 2006 wel gebeurd. En soms hoor je vanuit het bedrijfsleven als voordeel: we hebben een goede relatie met de Belastingdienst. Maar de vraag is of we die ook al niet hadden voor de tijd van HT? HT heeft zich de afgelopen 6 jaar niet verder doorontwikkeld. Neem daarbij het standpunt dat een convenant geen juridische waarde heeft en dat het fiscale beheersing gestuurd wordt door ‘subjectief dynamische open normen’ en het wordt buitengewoon lastig om een effectiviteitsmeting te doen. Subjectief dynamische open normen, dat is de officiële lijn van de Belastingdienst. Omdat ieder bedrijf anders is, kun je ‒ zo stelt de Belastingdienst ‒ niet komen met richtlijnen over hoe de fiscale beheersing of de fiscale administratie er uit zou moeten zien. Anders dan in het buitenland is men niet overgegaan tot een code of conduct, zoals in de UK, Australië en Canada en in andere landen wordt overwogen. Ook de OECD gaat komen met meer sturing. Daar heet Horizontaal toezicht cooperative compliance. Er worden dus geen kaders gegeven over wanneer er nu sprake is van een adequaat fiscaal beheersingsstelsel dat objectief zou kunnen worden beoordeeld door een interne of externe accountant. Het blijft een beetje in het midden hangen wat HT nu echt inhoudt, anders dan een niet nader gedefinieerde relatiecomponent tussen medewerkers van de Belastingdienst en medewerkers van de onderneming. Ik vind dat jammer. Ik denk dat accountants hier zelf nadere invulling aan gaan geven middels een controlestandaard voor ‘tax control frameworks’. Voor algemeen en financieel risicomanagement kennen we die immers al. Het basisconcept, een relatie gebaseerd op transparantie en gerechtvaardigd vertrouwen, onderschrijf ik volledig. Is de belastingplichtige in staat om de Belastingdienst er van te overtuigen dat hij de zaken op orde heeft? Dat er een intern validatiesysteem is dat aangeeft dat de aangifte klopt? En dan krijg je, tussen aanhalingstekens, een beloning van de Belastingdienst in de vorm van minder aandacht en minder controles. Zo lang je die criteria niet objectiveerbaar maakt, houdt het een hoog gehalte van een persoonlijke oordeelsvorming door de betrokken controleur. Daarmee wordt het lastig sturen. Wanneer je zegt dat een norm voor fiscale administraties niet bestaat en de enige norm het controleren van de aangifte zelf is, dan komt iedere keer de vraag terug: wat is er dan veranderd ten opzichte van de periode voor HT? Wanneer weet ik nou dat die fiscaal dienstverlener zijn processen daadwerkelijk op orde heeft? Zodat de ingediende aangiften kloppen en dat de Belastingdienst daarop kan vertrouwen? Je hebt bedrijven die veel investeren in kwaliteitscontrole en je hebt bedrijven die dat minder doen. De kwaliteitscontrole is niet geobjectiveerd. Het is heel mooi dat we allemaal vertrouwen in de goede wil van bedrijven, de samenleving en van mensen. Maar er is toch een risico. Er is geld mee gemoeid en dat is uiteindelijk toch maatschappelijk geld. Ons systeem bevat buitengewoon veel elementen van willekeur.’

Voorbeeld? ‘Er zijn bedrijven waarbij de Belastingdienst langs komt en waar de klantencoördinator van de Belastingdienst gepasseerd wordt door de inspecteur loonbelasting, die weer gewoon op zijn eigen manier te werk gaat. De Belastingdienst doet geen uitspraak over de kwaliteit van het beheerssysteem, maar als ik niet weet of hij het wel of niet goed vindt: wat krijg ik er dan voor terug? De hele grote ondernemingen kennen een eigen dynamiek. De AEX top 23-bedrijven staan bijna in continu overleg met de Belastingdienst. Dat is logisch. Er speelt veel, er zijn veel vragen. Maar voor de laag daaronder wordt het lastiger, omdat het erg moeilijk is om er achter te komen hoe die inspecteur nu in verschillende gevallen de kwaliteit van de fiscale beheersing ervaart. Dat kan omdat HT is gebaseerd op wat de Belastingdienst noemt het ‘Freies Ermessen’. De Belastinginspecteur bepaalt in feite zelf hoe hij met zijn zaken omgaat. Dat maakt het systeem niet erg transparant. Freies Ermessen als het gaat over wetsduiding begrijp ik volkomen. Maar het gaat om zoiets als een juiste administratie en de begrippen die Starreveld daaromheen heeft ontwikkeld. Dat zijn begrippen die we kennen uit COSO, uit International Standard Assurance Engagements, uit ISO-regels, enz. Ik snap niet waarom je die niet van toepassing verklaart op fiscaliteit en HT. Bovendien houd je belastingadviseurs zo geen spiegel voor wat ze wel kunnen en wat ze niet kunnen. Je bent de noodzakelijke kennis die nodig is voor advisering op het vlak van proces-, administratie en risicomanagement ontzettend aan het ‘down-playen’. Dat leidt niet tot betere compliance.’

Plat gezegd: ik ben als belastingplichtige overgeleverd aan de blauwe ogen van de inspecteur van dienst?

‘Ja! Die gewoon toepast wat hij voor die tijd ook al toepaste binnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eff ectief is er helemaal niets veranderd.’

Noch voor de belastingplichtige, noch voor de Belastingdienst is het systeem effectiever en efficiënter geworden?

‘Niet aantoonbaar. Misschien is het wel een goed idee om het te laten onderzoeken door een onafhankelijke instantie als de Algemene Rekenkamer. Dan weten we het meteen. Misschien zit ik er wel helemaal naast, maar misschien ook niet. Niemand weet het nu. Aantallen convenanten voor MKB- en grote ondernemingen zeggen niets over kwaliteit en efficiency.’

Kun je stellen: de Belastingdienst is doorgaans te vertrouwen, de meeste ondernemingen zijn te vertrouwen?

‘Ja, daar ben ik zeker van. De Nederlandse belastingmoraal is hoog. De integriteit en professionaliteit van de Belastingdienst staat wat mij betreft buiten iedere discussie. Het is daarom jammer dat de staatssecretaris zijn eigen Belastingdienst en belastingplichtigen niet vertrouwt. Kijk naar de fictieve vermogensrendementsheffing. De Belastingdienst kan niet de werkelijke rendementen controleren. Blijkbaar is er weinig vertrouwen in het vermogen van de Belastingdienst om binnen geautomatiseerde systemen en bankgegevens te komen tot een vaststelling van de werkelijke rendementen. En van belastingplichtigen om in overgrote meerderheid eerlijk aangifte te doen. De Belastingdienst volgt een strategie van transparantie en vertrouwen, maar laat dan weer zien dat zij hun eigen belastingplichtigen niet vertrouwen. Dan hink je op twee gedachten. En als je zegt dat je niet in staat bent dat (vermogensrendementsheffing, FH) te controleren, en daarom gaat werken met ficties, dan vertrouw je ook je eigen Belastingdienst en belastingplichtigen niet. Een systeem dus dat alleen is gebaseerd op wantrouwen en dus strijdig met de horizontale gedachte. Ik denk in dit kader aan nalevingsstrategieën zoals je die in Engeland ziet. Een combinatie van hard- en soft law. Daar heb je te maken met een wettelijke verplichting tot een jaarlijkse ‘Senior Accounting Officer verklaring’, een soort ‘in control statement’ en een voorgestelde wettelijk verplichte publicatie van je tax strategy gecombineerd met een code of conduct. Die is vrijwillig. Je belooft dat je de fiscaliteit op een bepaalde manier benadert en daar zorgvuldig mee omgaat. Zo zeg je bijvoorbeeld dat je geen fiscale structuren optuigt die leiden tot een resultaat dat het parlement niet heeft beoogd. Maar ook dat de interne governance voor tax op orde is. En dat je materiële fiscale zaken vrijwillig aan de Belastingdienst meldt. Dan kun je stellen ‘dat is vrijwillig’ ‒ overigens voor de financiële sector is dat niet zo ‒ en dan kun je zeggen: ‘Ik teken niet’. Probleem is dan dat je dan automatisch in de perceptie van de Belastingdienst in de categorie hoog risico komt. Zo ontstaan er wel zachte dwangmiddelen. Je moet dan wel goed nadenken wat dit betekent voor je bedrijfsvoering. Kun je leveren wat de Belastingdienst van je vraagt? In de UK en Australië geeft de Belastingdienst dat aan. In Nederland doet de Belastingdienst dat niet. Dat moet de markt maar ontwikkelen. De markt heeft dat ontwikkeld, maar dan zegt de Belastingdienst: ‘We hebben Freies Ermessen, ons eigen oordeel. Bovendien kunnen we niet zeggen: ‘dit werkt wel, dat werkt niet. Dan bevoordelen we een partij.’ Daarmee verdwijnt elke prikkel tot procesverbetering. Ik begrijp dat de Belastingdienst zich alle rechts- en machtsmiddelen wil voorbehouden. Ik begrijp niet dat men kan stellen dat het efficiënter is. Ik begrijp ook dat het heel sympathiek klinkt wanneer men stelt dat er geen richting gegeven wordt aan het naadloos inrichten van fiscaliteit binnen een onderneming. Alleen, dat sympathieke stelsel wordt internationaal nergens gevolgd en gaat binnen grote ondernemingen tot spanningen leiden. Het buitenland bekijkt je fiscale organisatie of tax control framework anders dan Nederland.’

Helpt ICT?

‘Wanneer ook de Belastingdienst gaat werken met meer technology driven audit approaches, zoals data- extractie, is dat feitelijk weer een verticalisering van de relatie Belastingdienst ‒ belastingplichtige. Auditprotocollen en grootschalige datacontrole maken HT weer overbodig. Je automatiseert gewoon een groot deel van het proces. De staatsecretaris heeft het grootste gelijk van de wereld hier zwaar op in te zetten. Technology gaat voor een Copernicaanse revolutie zorgen bij fiscale handhaving. Er blijft natuurlijk altijd een persoonlijk element in de relatie, maar dat zal aanzienlijk minder worden in de toekomst.’

Gebeuren er ongelukken? ‘Ongelukken gebeuren er altijd.’

Is er al jurisprudentie met de term Horizontaal Toezicht? ‘Nee, alle rechtsgangen staan altijd open er is een recht ‘to agree to disagree’. Ik ken wel een zaak waarin iemand heel erg teleurgesteld is vanwege het feit dat informatievoorziening van de onderneming naar de Belastingdienst open en transparant verliep, maar dat de wederkerigheid niet plaatsvond. Hoe dat afloopt, weet ik nog niet. We horen wel dat mensen af en toe verbaasd zijn dat een horizontale relatie soms toch weer wat verticaler wordt. Wanneer de Belastingdienst iets ziet wat niet klopt, moeten ze daar wat meedoen. Alleen wordt af en toe de indruk gewekt – of hebben mensen de verkeerde perceptie – dat alles pais en vree is. En dat is natuurlijk onzin. Overigens moeten we onze Belastingdienst hier ook in bescherming nemen. De verwachtingen worden door belastingplichtigen ook niet altijd waargemaakt. Meer helderheid voor beiden is nodig.’

Moet HT opnieuw worden uitgevonden met heldere kaders en normen?

‘Ja. Wanneer je effectief en efficiënt belasting wil heffen moet je werken met kaders. Dat kunnen sommige Belastingdienstmedewerkers wel of niet leuk vinden; sommige bedrijven wel of niet leuk vinden. Maar zo werkt het nu eenmaal. Bedrijven zijn al lang overgegaan naar shared service centres en gecentraliseerde finance-afdelingen en geautomatiseerde auditfuncties. Ik zie niet in waarom dat niet voor fiscaliteit kan gelden. Dat zien we in het buitenland ook al gebeuren. Daar denkt men eerst in fiscale beheersing, inkadering in wetgeving, protocollen en codes of conduct. Dat doen ze niet voor niets. Aan andere kant is de Nederlandse cultuur heel open en gericht op consensus en overleg. Maar de vraag is of in de automatiseringsslag die we nu doormaken, relaties op die wijze nog kunnen worden vormgegeven. Geautomatiseerde fiscale datacontroles leiden per definitie tot een meer verticale relatie en niet tot een horizontale. Het is in dit kader verheugend om te zien dat de VLB en vertegenwoordigers van de Belastingdienst kennelijk overeenstemming hebben bereikt over verbeterpunten voor HT. Ik ben benieuwd hoe dit in praktische handvatten wordt omgezet.’

Is dat erg?

‘Nee. Alles wat leidt tot een efficiënter, goedkoper fiscaal complianceproces leidt wat mij betreft tot meer gelijkheid, rechtszekerheid en is daardoor maatschappelijk beter.’

Eelco van der Enden is partner bij PwC en ‘Global Taks Function Effectiveness Leader.’ Eerder was hij werkzaam bij o.a. Exact, Getronics en Baan