Eind vorig jaar stemde de ministerraad in met het Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding (2024-2025).1 In dit plan staat hoe bestuursorganen bij de Rijksoverheid invulling geven aan de ambitie voor een open en responsieve overheid. De verplichting om dit plan in te sturen volgt uit de Wet Open Overheid (Woo, voorheen de WOB). De proactieve openbaarmaking van stukken moet de almaar toenemende stroom aan Woo-verzoeken overbodig maken.
Een ander voorbeeld van deze beweging naar meer transparantie is de publicatie van een nieuwe website met de kennisgroepstandpunten van de Belastingdienst.2 En onlangs schreef ik over het nieuwe artikel 66a AWR dat – kort samengevat – een zelfstandig recht geeft op inzage in het eigen fiscale dossier.3 Ook lijkt sinds kort de trend te zijn ingezet dat stukken van Woo-verzoeken zonder al te veel lakwerk worden gepubliceerd.4 Geschoonde pagina’s en blanco ’10-2-d’ tekstblokken zijn meer en meer verleden tijd. De op 19 februari door de Staatssecretaris geopenbaarde Woo stukken geven een inkijkje in de wijze waarop de Douane omgaat met het wettelijk begrip “op de zaak betrekking hebbende stukken”.
De op 19 februari jl. gepubliceerde “Handreiking alle op de zaak betrekking hebbende stukken” bevat praktische handvatten voor de uitvoeringspraktijk van de Douane.5 Het is interessant om naast ‘Blauw’ (Belastingdienst) de interne zienswijze van ‘Groen’ (Douane) te vernemen. In Douaneland speelt dit leerstuk bij het voornemen tot het opleggen van een UTB of een naheffingsaanslag accijns of verbruiksbelasting, een voornemen tot schorsing of intrekking van een douane(accijns)vergunning.6
Open informatie is de munteenheid van de democratie. Maar met de stortvloed aan openbaar gemaakte informatie is het haast ondoenlijk om alles bij te houden. Hieronder volgt voor de in formeel Douanerecht geïnteresseerde lezer een bloemlezing van de meest opmerkelijke passages uit deze handreiking.
Verdedigingsbeginsel
Uit het DWU volgt dat de mededeling van artikel 22, lid 6, eerste alinea, DWU (voornemen of kennisgeving) een verwijzing naar het recht van de betrokkene op toegang tot de documenten en informatie moet bevatten. Interessant is dat het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel wordt benoemd als aparte grond voor inzage, indien een ongunstige beschikking in het kader van de accijnswetgeving of verbruiksbelasting in het spel is:
“Uit het zogenaamde verdedigingsbeginsel (Het recht op inzage in de stukken) vloeit voort dat de autoriteit de belanghebbende de mogelijkheid moet geven alle stukken van het onderzoeksdossier te onderzoeken die voor de verdediging relevant kunnen zijn”.
Dat Europese grondrechten zoals het verdedigingsbeginsel meer behelzen dan een ‘recht op inzage in de stukken’ zou – zeker in douaneland – mijns inziens evident moeten zijn. Eveneens evident is dat ter beschikking staande ontlastende stukken moeten worden ingebracht, maar kennelijk was het noodzakelijk om dit in deze handreiking wel expliciet te benoemen:
“(…) stukken die de inspecteur ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang zijn voor de geschilbeslechting, ook al heeft hij ze niet gebruikt voor het vaststellen van bijvoorbeeld de UTB, een naheffingsaanslag accijns of verbruiksbelasting, een schorsingsbeschikking of intrekkingsbeschikking die ziet op een douanevergunning. Dit betekent dat dus ook ontlastende stukken op de zaak betrekking hebbende stukken zijn.”
Inzage digitaal of papier?
Voorheen werd enkel een papieren dossier ter inzage gelegd. Uit de praktijk weten wij dat steeds meer gegevens enkel in (talloze) digitale systemen worden vastgelegd. Al in 2017 schreven wij over de problematiek van inzage in digitale op de zaak betrekking hebbende stukken.7 In de handreiking worden screenprints van digitale systemen keurig onder op de zaak betrekking hebbende stukken geschaard:
“digitale informatie die beschikbaar is in de systemen, mits de inspecteur deze kan raadplegen en voor zover die informatie betrekking heeft op het geschil. Deze digitale gegevens moeten in de vorm van een afdruk of op andere geschikte wijze ter beschikking worden gesteld, denk bijvoorbeeld aan een schermprint.”
Kan dan door de Douane (of Belastingdienst) worden volstaan met het verstrekken van een enkel digitaal .PDF, XLSX, of .MSG bestand? Neen, het gaat immers om het geheel:
“Onder ‘stuk’ wordt ook verstaan in elektronische vorm vastgelegde gegevens, ongeacht of deze moeten worden ‘opgehaald’ uit één of meerdere bestanden. Dit is niet beperkt tot het ‘bestand’, omdat relevante gegevens verspreid kunnen zijn over vele bestanden, die bovendien een dynamisch karakter kunnen hebben.”
Geheimhouding ex 8:29 Awb
Interessant zijn de passages over de geheimhouding bij een beroepsprocedure, op grond van 8:29 Awb. Behoort de inspecteur daar een beroep op te doen, of is het juist bestemd voor de belanghebbende? Wat wij in de praktijk en jurisprudentie zien wordt ook hier bevestigd, het is in de praktijk de wereld op zo’n kop:
“Tijdens de parlementaire geschiedenis is opgemerkt dat het niet wenselijk is dat een inspecteur de rechter verzoekt om toepassing van artikel 8:29 Awb. De praktijk laat overigens een geheel ander beeld zien. Met de regelmaat van de klok wordt door de inspecteur een beroep gedaan op artikel 8:29 Awb.”
En wat is de ondergrens voor de inspecteur bij beroep op geheimhouding in een 8:29 procedure?
“Wanneer een bestuursorgaan een beroep op geheimhouding doet, gelden de criteria van de Wet open overheid (hierna: Woo) als “ondergrens”. Een beroep op geheimhouding komt de inspecteur dus niet toe als het gaat om stukken of informatie die op grond van de Woo overgelegd of verstrekt moeten worden. De omstandigheid dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie op grond van de Woo zou kunnen afwijzen, is echter niet zonder meer doorslaggevend om een beroep van het bestuursorgaan op geheimhouding te honoreren; er is dan nog een afzonderlijke toets op “gewichtige redenen” vereist.”
Deze verwijzing naar de Wet Woo is bijzonder. De wettelijke maatstaf is enkel de “gewichtige redenen”.
OLAF
Voor de goede orde wordt ook bevestigd dat een OLAF rapport of AM-melding (assistance mutuelle) zaakstukken zijn, die onder nationaal recht vallen.
(…) Een OLAF-rapport wordt dus op een zelfde wijze beoordeeld als bijvoorbeeld een nationaal rapport (zoals een CNI-rapport) met betrekking tot de vraag of sprake is van een zaakstuk en of eventueel sprake is van een gewichtige reden die geheimhouding rechtvaardigt.
Wenken
Meest interessant is het slothoofdstuk “Tips”, met een tiental (informele?) wenken:
Tip 3:“Ook wij kunnen een gemotiveerd verzoek doen aan belanghebbende om de op de zaak betrekking hebbende stukken te delen, bijvoorbeeld als belanghebbende opnamen heeft gemaakt van een gesprek met de Douane over een geschilpunt.”
Dit is op zijn minst opmerkelijk te noemen. Artikelen 7:4 en 8:42 Awb zijn verplichtingen voor het bestuursorgaan, niet de belanghebbende. Het gaat in een dergelijk procedureel geschil niet om een artikel 47 AWR (inlichtingenplicht) situatie.
Tip 5: “Wees je ervan bewust dat als je zelf refereert aan stukken of schriftelijke interne afstemming, belanghebbende deze stukken zal verwachten te zien bij de inzage. Dit zijn niet altijd per definitie ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’. Wees dus voorzichtig met het zelf noemen van stukken of interne afstemming.”
Politici verwijten elkaar nogal eens dat in communicatie zaken worden verzwegen of ‘voor de WOB’ worden verstuurd.8 De angst voor openbaarmaking lijkt ook bij de Douane preventief te regeren. Het lijkt mij niet juist dat in interne communicatie wordt geanticipeerd op mogelijke openbaarmaking en zaken preventief worden verzwegen of gecensureerd.
Tip 7: “Garandeer een klikker nooit dat hij of zij “geheim” blijft.”
Deze wijsheid-achteraf komt vermoedelijk voort uit de tipgeversarresten.9 In het vorige decennium is veel geprocedeerd over de anonimiteit, identiteit en betrouwbaarheid van tipgevers. De Douane lijkt hiermee te zeggen: we weten nooit of we op dit vlak nat gaan, dus doe zekerheidshalve geen toezegging.
Tip 10: “Wees je bewust dat veel stukken en correspondentie op de zaak betrekking hebbende stukken zijn en onder ogen van de rechter kunnen komen. Let dus op je taalgebruik!”
Naast deze dooddoener over taalgebruik besluit het document met de vetgedrukte tekst “Bij twijfel: stem af met de regionale vaco Formeel Recht!”. Als belanghebbende kunt u helaas geen beroep doen op een interne “vaco” (vaktechnisch coördinator) formeel recht. Wel kunt u bijstand zoeken van een gespecialiseerde fiscaal advocaat.
[1] Ministerraad stemt in met Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl
[2] Home | Kennisgroepen (belastingdienst.nl)
[3] #340 Inzagerecht wordt verruimd! – Hertoghs advocaten
[4] Artikel 10 (Weigeringsgronden) – Nederlands Kenniscentrum Open Overheid (nkoo.nl)
[6] En, net als bij de Belastingdienst Blauw, bij bezwaarbehandeling bij een verzoek om inzage van het dossier in combinatie met een hoorgesprek (artikel 7:4 Awb) en bij de toezending van de stukken bij hoger)beroepsprocedures (artikel 8:42 en 8:108 Awb).
[7] ‘Digitale op de zaak betrekking hebbende stukken’ – Hertoghs advocaten
[8] Halsema en Grapperhaus bakkeleiden via de app over demonstratie Dam (nos.nl) “FH (23:43): Deze wilde je vastleggen voor de wob. Je had ook gewoon de ingewikkeldheid van de situatie kunnen uitleggen ipv mij in de kou te zetten.”
[9] #141 Tipgever (II): einde oefening? – Hertoghs advocaten
Geef een reactie